黄奇帆;以改革创新促内陆开放
    2015-12-07 09:08:00   来源:学习时报  作者:汪彦   评论:0 点击:

    以改革创新促内陆开放;重庆市政府市长黄奇帆答学习时报记者问  党的十八届三中全会从放宽投资准入加快自由贸易区建设扩大内陆沿边开放

    以改革创新促内陆开放

    ——重庆市政府市长黄奇帆答学习时报记者问



      党的十八届三中全会从“放宽投资准入”“加快自由贸易区建设”“扩大内陆沿边开放”三个方面提出了一系列重大创新举措。特别是,全会提出扩大内陆开放,并明确了重点任务、基本路径、重要举措,充分体现了我们党对开放规律的认识更加深刻、把握更加准确。作为内陆直辖市,重庆是怎么认识内陆开放的,又采取了哪些措施?为此,本报记者采访了重庆市政府市长黄奇帆同志。
      记者:您曾是浦东开放的参与者、见证人。从最开放的沿海到不太开放的内陆,您是怎么认识对外开放的?
      黄奇帆:刚开放那会儿,沿海和内陆的经济水平差不多。但是现在,沿海11省市却拥有了全国87%的进出口、83%的实际利用外资、78%的对外投资。为什么会“一江春水向东流”,“孔雀东南飞”?很多人都误认为,开放就是由地理区位决定的,内陆注定不如沿海开放,内陆只能跟着沿海梯度开放。这是过度强调先天条件,忽略了后天努力,或者说是用静止的眼光在看变化。古今中外,大通道的兴废都在不停地改变着区位大格局。当今时代,随着航空、铁路、公路、油气管道等设施的完善和运输技术的进步,内陆的区位条件早已不再停留在传统概念上,而且就面向亚欧大陆的开放而言,内陆还有“近水楼台”的优势,西部才是真正的开放前沿。另外,从世界范围看,欧洲、北美的内陆也很开放,发展水平一点儿也不比沿海差。
      其实,开放本质上是一个市场经济命题。它的内涵就是一个国家或地区参与国际国内“两个市场”,配置“两种资源”,推动本国或本地生产发展、贸易扩大、人民生活改善。这既需要“硬件”设施互联互通,也需要“软件”的制度安排来协调国家之间千差万别的文化、规则、法制。从这个意义上讲,开放既受不断变化的区位条件的影响,更受制度安排和基础设施的影响。
      一方面,制度安排是决定开放的关键因素。从经济学逻辑看,之所以沿海处于开放的前沿,是因为沿海的体制机制搞得活,深度参与了国际国内“两个市场”,有效配置了“两种资源”;从国际经验看,德国地处欧洲大陆,但开放水平远甚于西班牙、葡萄牙等沿海国家,并且其内陆的柏林、法兰克福、慕尼黑等都是著名的国际经济、金融或科教中心。另一方面,互联互通的基础设施是支撑开放的重要基础。区位条件是相对的、变化的。在大航海时代前,由于没有航海通道,沿海也不意味着拥有开放的区位优势。相反,历史上中原大地人便其行、货畅其流、客商云集,开放程度比沿海高得多。当代,在航空、铁路技术快速发展的催生下,陆地和空中交通越来越便捷,国际大通道迅速改变了内陆的区位条件。
      因此,只要体制机制搞得活,与国际互联互通的各种基础设施完善,内陆完全可以与沿海同步、同等开放。
      记者:党的十八届三中全会《决定》提出扩大内陆沿边开放。作为《决定》起草组成员,您对此是怎么理解的?
      黄奇帆:的确,这次全会《决定》对内陆沿边开放着墨很多。反映出我们党经过30多年对外开放的实践,对开放型经济发展规律的认识更加深化了,把握这种规律性的能力进一步增强了。
      目前,内陆和沿海发展水平差距仍然很大,开放的确还存在不协调、不均衡的问题。针对这个问题,全会《决定》对内陆沿边开放作出了顶层设计和系统安排。我梳理下来,觉得可以用“五个大”来概括。一是打通“大通道”。《决定》提出了“支持内陆城市增开国际客货运航线、发展多式联运,形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊”,“加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设,推进丝绸之路经济带、海上丝绸之路建设”。二是实施“大通关”。《决定》提到,改革“海关监管、检验检疫等管理体制”,“推动内陆同沿海沿边通关协作,实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助”。三是构筑“大平台”。《决定》提出了“加快海关特殊监管区域整合优化”,“在具备条件地方发展若干自由贸易园(港)区”。四是培育开放的产业“大集群”。《决定》提出了“抓住全球产业重新布局机遇,推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展”,“创新加工贸易模式,形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制”。五是营造投资便利化的“大环境”。《决定》提出了“探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式”,对服务业、制造业多个领域向外资进一步放宽准入限制、扩大开放。
      这“五个大”,既是对过去内陆“摸着石头过河”搞开放的经验总结,也是对未来内陆开放作出的顶层设计和系统安排。我们要按照全会指明的路径,努力把内陆从开放的末端变身为开放的前沿。
      记者:我们了解到,重庆开通了“渝新欧”铁路,往欧洲开行了近100趟,运送了8000多标箱。经过“渝新欧”的实践摸索,您认为内陆要打通国际大通道的关键是什么?
      黄奇帆:您提到的“渝新欧”实际是一条国际铁路联运大通道。它从重庆出发,在新疆阿拉山口出境,经过哈萨克斯坦、俄罗斯、白俄罗斯、波兰,最后到达德国杜伊斯堡。目前,它的全程运行时间只有16天左右,运时比走海运快30多天。这就把“直接运费+货物占压的资金时间价值”形成的综合运费降到跟海运运费差不多,甚至更低,并且还减少海盗、台风等不确定性因素,提高出口企业安排生产的准确性。
      在去年12月举行的中央经济工作会议上,习近平总书记提出了“建设丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路”。这个“一带一路”“大鹏两翼齐飞”的宏大战略,既是内陆必须肩负起、落实好的重大责任,也是内陆改变区位条件的重大机遇。具体落实,要从“软件”和“硬件”两个层面操作。
      从“软件”层面来讲,重点是要建立国际协调机制,驱动不同国家的“硬件”设施“兼容、运转”。欧亚铁路大陆桥其他的“南线”“中线”为什么长期“空转”?关键还是没能打通沿线各国之间体制不统一、规则不同的“软件”障碍,从而没解决好换轨、转场等“硬件”障碍和运费高、货源不稳、回程货少等问题。要解决这些大面积、长周期存在的问题,关键是要创新四种协调机制。铁路方面,要建立跨国铁路国际协调机制,推动各国合作开通“五定班列”,即定站点、定线路、定车次、定时间、定价格,优先装车、优先挂运、优先放行,实行全程监控,编制统一的运行时刻表,统一运单、统一调度。海关方面,要建立跨国海关的国际协作机制,实行中欧“安智贸”试点和多国海关“一卡通”,保障在始发站报关查验后,沿途各国海关不再重复关检,实现一次报关、一次查验、全程放行。组织方面,促使各国铁路部门和内陆省市合资成立铁路物流公司,从而实现各负其责,利益共享,大家都有积极性。运费方面,要建立完善联席制度,明确协商程序和利益调剂方式,实现多赢。
      就“硬件”层面来说,除了国家层面要加强与周边国家基础设施互联互通之外,对地方而言,就是要完善综合交通体系,发展多式联运。比如,发展江海联运,通过畅通长江黄金水道,开行“五定班轮”;实施铁海联运,开行内陆直连沿海港口的“五定班列”;拓展陆海联运,完善国家高速公路网,开辟国际公路物流大通道;增开国际航线、国际数据直连通道,真正实现内陆与沿海开放没有距离差,没有成本差;积极配合国家战略,加快建设与国际互联的油气管道、光纤等设施,突显更靠近西亚、中亚的区位优势。这些都是打通国际大通道必须推动的工作。
      记者:我们很早就听说了“大通关”。为什么全会《决定》还要强调内陆与沿海实现“大通关”呢?
      黄奇帆:的确,沿海口岸之间已经实现了“大通关”。但是,内陆与沿海口岸通关仍是“两张皮”。现在的通关制度,对内陆有三个不利。一是口岸管理涉及10多个部委,“多龙治水”,协调困难。由于内陆地区外贸体量很小,所以内陆的难处远甚于沿海。二是通关制度中海关、检验检疫、边防以及港口、货代、船运等环节众多,规章制度、操作程序各不相同,分别执法和作业,大大增加了企业通关成本。内陆不仅要面对共性问题,还要协调与沿海、沿边口岸的关系,更是难上加难。三是现行执法平台封闭运作,口岸通关管理机构和专项监管机构事权独立,通关管理信息自成体系,企业需向不同的机构多次申报。内陆的出口货物一般要到沿海换装、集拼,电子申报数据核对费工费时,获得出口许可的时间被严重拖延,与沿海、沿边企业难以处于公平竞争水平。
      所以,全会提出内陆同沿海沿边通关协作,切中了问题的要害。就操作层面而言,重点要推动三项工作。在管理模式上,推动口岸大部制改革,实现口岸管理“一口对外”。这是国际惯例和大势所趋。美国在“911”后,国土安全部下设的海关与边境保护局,就行使了原分属不同部门的口岸管理职责,实现了口岸管理“一口对外”。我国也应整合口岸管理相关职能,推行大部制,货物进出实行海关“一口对外”监管,旅检实行“边检管人,海关管物”。在管理方式上,协调国与国之间、内陆与沿海之间的通关和口岸,形成协同高效的“一卡通”平台,实现“信息互换、监管互认、执法互助”。这是国际趋势,例如欧盟内部在一国海关检验后,就无需重复查验,只在报关点记账确认就行。我们应以电子口岸为基础,运用物联网技术,推动内陆与沿海沿边大通关协作,通过“一卡通”平台,使海关、质检、边防等部门都在这个平台上运行。在政策保障上,提升内陆口岸的级别。有些内陆城市事实上已成为国际大通道的起点和枢纽,但其铁路、内河口岸仍属二类口岸。政策滞后于实践,造成了政策难以适应经济发展的要求。因此,应尽快增设内陆水运、铁路一类口岸,通过完善政策为内陆开放保驾护航。
      记者:30多年前,您曾参与了我国第一个保税区——外高桥保税区的制度设计。前几年,您又推动重庆获批了一个综合保税区和保税港区。虽然重庆保税(港)区发展很快,但与沿海的保税区、自贸园区相比,还有很大差距。那么,您认为内陆保税区怎么才能成为更好地服务内陆开放的大平台呢?
      黄奇帆:保税(港)区是在境内关外的非关税区,其实比特区还“特”,它是促进开放的强劲发动机。然而,从1992年上海外高桥保税区投入正式运营以来,保税(港)区都布局在沿海沿边,内陆一个都没有。后来,得益于中央对内陆开放的大力支持,“为凤筑巢”,给重庆当时已有较大规模的加工贸易产业集群设立了两个保税(港)区。事实证明,中央的决策是正确的。虽然,我们两个保税(港)区与沿海比还有较大差距,但它们确实有力地带动了全市进出口总额的快速增长,从几年前的70亿美元达到现在的660亿美元,增长了近十倍。
      这次全会《决定》对内陆建好保税平台指明了路径。落实全会精神,关键要在保税(港)区功能上做好文章。一是要体现保税区集聚和辐射功能,用足、用好、用活保税区加工贸易的政策。比如,开展“委内加工”,推动区内代工企业承接区外品牌商订单;试点“区中园”,推动加工贸易企业、跨境电商企业等在区内开展一般贸易和保税贸易,促进形成特殊的产业链和集群;试行选择性征税,针对内陆保税区加工产品内销较多、零部件本地配套等特点,改变沿海做法,对保税区加工内销产品,实行入区国产料件不征不退、只对进口料件或成品征收关税;建立产品核心料件的集散分拨中心,提升产业集群协作、配套程度等。二是要拓展保税贸易、服务贸易、自由贸易的服务功能,打造国际国内现代服务业发展的大平台。利用现代信息、电讯技术在保税区内发展现代服务业和服务贸易,内陆与沿海相比没有物流距离远的劣势,反而具有综合成本低的优势。因此,内陆保税区应抢抓机遇,大力发展对物流距离不敏感的大数据、软件外包、跨境电子商务、保税维修测试等业态,同时开展进口商品保税展销,改变高档品进口渠道窄、环节多的弊端,把大量出国旅游购物消费留在国内。三是应升级功能,努力发展成为内陆自由贸易园区。自贸园区本质就是保税区的升级版。全会明确提出“在推进现有试点基础上,选择若干具备条件地方发展自由贸易园(港)区”,这为内陆保税区指明了升级的方向。因此,内陆保税区要在贸易、投资、金融、航运、税收等领域实行特殊管理体制、政策,进一步拓展功能。
      记者:在大家印象中,只有沿海才能发展加工贸易。重庆的发展实践似乎打破了这个传统认识。您认为内陆要怎样才能发展好加工贸易呢?
      黄奇帆:过去30多年,我国加工贸易确实分布很不均衡,几乎都在沿海,直到最近几年内陆才有。这主要是因为,原材料和零部件大部分来自海外,产品也销往海外,这种“两头在外、大进大出”的模式不适合内陆。沿海到内陆2000多公里的物流成本抵消了利润。还有一个原因,就是内陆过去没有保税物流平台,海关、边防要重复查验,手续繁杂,费时费力。
      这次全会特别提出了要创新加工贸易模式的要求。怎样落实全会要求,创新模式呢?实际工作中,我觉得应抓好四个重点。一是建立整机加零部件生产的全流程产业链,推动加工贸易由水平分工变为垂直整合,70%~80%的零部件本地制造,就能变“两头在外”为“一头在内、一头在外”,使进项物流成本大大降低甚至归零,从根本上解决内陆进项物流成本高的问题。二是解决好保税物流和出项物流。充分利用内陆保税区、国际铁路大通道,发挥铁、空、水等内陆口岸作用,促进产成品和料件进出口关检便利化,降低产品外销物流成本。三是注意向产业链、价值链高端拓展,占据加工贸易“微笑曲线”两端,尽可能留下高附加值。在品牌商层面,吸引区域总部、结算中心、研发中心等落地,吸引跨国公司加工贸易结算业务内迁;在代工层面,鼓励企业向研发设计拓展,实现由单纯的代加工(OEM)向代设计加工一体化(ODM)转变,推动OEM向ODM升级;在零部件层面,吸引高技术含量、高附加值的核心零部件厂商落地,推动产业集群向高端化、高质化、高新化方面发展。四是形成以人为本的员工服务新模式,构建新型和谐的劳资关系。
      记者:现在一些地方为招商引资,不惜“血拼”。您觉得该如何避免这种内耗呢?
      黄奇帆:您提到的这种现象确实存在。模式创新比“血拼”更有智慧、更可持续。我们要认真落实全会的要求,放宽准入门槛,打造外资投资便利化的大环境,全方位、宽领域、多渠道引资、引智、引技。所谓“全方位”,即向美、欧、日、韩以及港、澳、台等国家和地区的资本平等开放。所谓“宽领域”,即只要不在负面清单之列,就允许外资与国资、民企一样投到各行各业中去。所谓“多渠道”,即允许外资“绿地投资”、直接并购国企和民企以及通过QFLP、私募基金、风投等形式进行股权投资,或以技术、管理等要素入股投资、创业等。近几年,重庆按照上述理念持续推进,营造了便利化的投资环境,实际利用外资额较5年前增长了近10倍,取得了良好的效果。

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